Le programme constitutionnel de Marine Le Pen ou la remise en cause du modèle constitutionnel français / Marine Le Pen: a constitutional program threatening the French constitutional regime
English version to be found after the endnotes
La récente publication du programme en 144 points de Marine Le Pen a donné lieu à de nombreux commentaires par les médias, les spécialistes et les responsables politiques. Ses différentes propositions économiques, sécuritaires et sociales ont été scrutées mais un domaine est, en revanche, passé inaperçu : celui des différentes réformes constitutionnelles que la dirigeante du Front National (ci-après « FN ») entend mener.
Rien d’étonnant quand on sait que le temps politique est un temps court qui se construit en fonction des réactions quotidiennes alors que la constitution est, tout au contraire, un processus lent et, il faut l’avouer, ne passionne que les juristes et certains politistes. Malheureusement, aucune analyse constitutionnelle de la part de ces derniers n’est venue troubler le triptyque classique de la présidentielle : sécurité, chômage, immigration.
Pourtant, Mme Le Pen ne cache pas ses projets constitutionnels qui sont résumés dans un formulaire de douze pages intitulé « la révision constitutionnelle que je propose aux français » (ci-après « le programme constitutionnel »). Dans les mois qui suivent son élection, Mme Le Pen souhaite ainsi convoquer un référendum, afin que soit adopté un ensemble de révisions constitutionnelles qui viendrait redonner sa grandeur à la constitution de 1958 « dénaturée au fil des réformes constitutionnelles successives ». L’ambition de Mme Le Pen ne se résume cependant pas, comme ce fut le cas avec UKIP, à une simple sortie de l’Union Européenne (ci-après « UE)[i]. Il s’agit, par ce programme constitutionnel, de réformer en profondeur l’organisation du système étatique, institutionnel et constitutionnel. En somme, c’est une révolution constitutionnelle qui ne dit pas son nom car il est clair que Mme le Pen n’a pas d’autre objectif que de terrasser la démocratie libérale française[ii] afin d’instaurer un présidentialisme quasi-absolutiste.
Ce que prévoit le programme constitutionnel de Marine le Pen
1) L’ancrage dans la constitution de l’idéologie frontiste
Les deux premiers points du programme correspondent à la vision identitaire, nationaliste et xénophobe portée par le FN depuis sa création. Ainsi le point n°1 du programme constitutionnel prévoit l’inscription de la « défense de notre identité de peuple », la « priorité nationale » et la « lutte contre le communautarisme » en tant que principes constitutionnels fondamentaux. Le FN tirerait ainsi un trait sur l’histoire française, fondée sur la diversité des peuples et non sur la mythologie d’un peuple traversant les âges, mais aussi sur l’identité constitutionnelle française, qui, comme le rappelle l’article 1 de la Constitution, assure « l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion (et) respecte toutes les croyances ».
Le point n°2 est également dans la droite ligne de la politique du FN puisqu’il concerne directement le processus d’intégration européenne. Mme le Pen souhaite donc utiliser le référendum pour « rétablir la supériorité du droit national » avec la suppression du titre XV de la constitution qui concerne directement les relations entre l’État français et les institutions de l’UE. Tout en ouvrant en droit la voie à une sortie de l’UE, l’article 55 serait supprimé afin de rétablir l’autorité des lois nationales sur les traités internationaux de même que la supériorité des institutions judiciaires nationales sur les cours supra-étatiques. Si certains peuvent se réjouir d’une soi-disant réaffirmation de la grandeur française notamment par rapport aux cours européennes, une telle disposition mettrait également à mal l’ensemble des contrats internationaux des acteurs économiques français (privés ou publics)[iv]
2) L’instauration d’un système présidentiel centralisé sans réel contre-pouvoir
En dépit d’une façade qui se veut représentative et plurielle, le FN repose sur une figure forte, Mme le Pen, et sur une organisation territoriale hyper-centralisée. Le FN entend transposer cette vision autoritaire au modèle institutionnel français.
- Un renforcement du président de la République par un affaiblissement du contre-pouvoir législatif
Dans le système politique français, la majorité politique qui compose l’Assemblée Nationale (AN) doit se refléter dans la composition du gouvernement. Depuis la réforme constitutionnelle de 2000, et les élections nationales de 2002, le rôle du Président de la République (ci-après le « Président) a été considérablement renforcé puisqu’il est assuré de gouverner avec un gouvernement du même bord politique que lui ou elle. Cela est le résultat d’un alignement du mandat présidentiel sur celui des députés, soit cinq ans. Mme Le Pen argumente pour autant dans le sens contraire en estimant que « du fait du quinquennat, le Président s’est retrouvé affaibli ». Sur la base de cet argument d’autorité, elle propose de transformer le mandat présidentiel en un septennat non renouvelable, ce qui rouvrirait la porte aux périodes de cohabitations. Cette réforme peut surprendre quand on sait qu’en période de cohabitation, le pouvoir présidentiel est considérablement réduit, surtout en ce qui concerne les politiques internes.
En réalité, Mme Le Pen souhaite renforcer le pouvoir du Président surtout en affaiblissant drastiquement le pouvoir législatif, représenté par l’AN et le Sénat. À travers son point n°3, Mme Le Pen souhaite d’abord diminuer par deux le nombre total de parlementaires (de 577 à 300 pour l’AN et de 348 à 200 pour le Sénat). Cela ne résulterait pas en une augmentation de la représentativité, comme le clame Mme Le Pen, mais plutôt en une diminution de la légitimité populaire du pouvoir législatif.
Le point n°3 prévoit également l’instauration d’un système de représentation proportionnelle intégrale pour toutes les élections, y compris donc l’élection du pouvoir législatif. En théorie, un système de représentation proportionnelle permet une représentation plus démocratique car le nombre de voix obtenu par chaque parti politique est transposé en nombre de sièges au Parlement. Par exemple, un parti politique qui a obtenu 50% des voix aurait 50% des sièges. La vision FN de la représentation proportionnelle est cependant loin de remplir cet objectif. Ainsi pour l’AN, un seuil de 5% est instauré, ce qui signifie que seuls les partis ayant obtenu plus de 5% des voix pourront siéger. Surtout, le FN souhaite mettre en place un système dit de prime majoritaire au vainqueur, fixée à 30% des sièges de l’AN. Ici, il ne s’agit pas d’un « bonus » qui viendrait s’ajouter au pourcentage découlant des voix. Il s’agit plutôt d’une limite maximale ce qui signifie que, peu importe le score effectué (20% comme 50% des voix), le vainqueur des élections législatives se verrait attribuer 30% des sièges de l’AN. Ainsi, même un parti politique qui aurait obtenu une large majorité des voix serait obligé de former une coalition au sein de l’AN pour atteindre une majorité simple nécessaire à l’adoption des lois. Ce même compromis devra être trouvé quant à la composition du gouvernement, ce qui diminuerait sa capacité à diriger ainsi que sa légitimité populaire et politique[v].
La coalition au sein d’un Parlement a pour conséquence de diminuer son pouvoir et, surtout dans le cas français où le Président est élu au suffrage universel direct, de favoriser les autres institutions. En prétextant une meilleure représentativité, Mme Le Pen affaiblirait le pouvoir législatifet, in fine, gouvernemental, ce qui justifierait le renforcement de la présidence. Le Front National affiche par son programme constitutionnel sa volonté de diminuer le pouvoir législatif afin de justifier un renforcement du pouvoir présidentiel.
- Un renforcement du pouvoir central aux dépens des pouvoirs décentralisés
Le point n°6 souhaite transporter le modèle hyper-centralisé du parti frontiste à l’organisation territoriale de l’État. Il prévoit une modification de l’article 72 de la constitution pour supprimer trois des six niveaux de décentralisation. Ainsi, les niveaux européens, régionaux et intercommunaux disparaitrait et les niveaux étatiques, département et communaux seraient préservés. La stratégie ici est d’abord électorale car une suppression des régions et des intercommunalités sont autant d’élections en moins susceptibles de contester le pouvoir central. Cette réforme doit également être mise en perspective avec la généralisation des élections proportionnelles prévues par le point 3 du programme. À l’échelle départementale, la politique décentralisée est décidée par un organe élu, le conseil général, alors que la partie déconcentrée est conduite par un organe désigné par l’État, le préfet. Si l’organe élu est affaibli par l’obligation d’avoir une coalition, alors le préfet pourrait avoir tendance à augmenter son pouvoir. La réforme territoriale du FN, sous couvert d’économie et de proximité, pourrait en fait mener en une augmentation de la tutelle de l’État sur l’ensemble des pouvoirs décentralisés.
3) Une vision plébiscitaire du référendum et de la constitution
Afin de redonner la parole au peuple, Mme Le Pen entend augmenter considérablement la pratique du référendum (point n°4). Cette procédure est déjà prévue par le modèle constitutionnel français qui fait une distinction entre le référendum d’initiative présidentielle (article 11 alinéa 1) et le référendum d’initiative parlementaire et populaire (article 11 alinéa 3). Concernant ce dernier, Mme Le Pen souhaite abaisser le nombre requis de signatures à 500 000, contre un dixième des électeurs à l’heure actuelle (soit environ 4,46 millions). Plus important encore, le FN souhaite abolir la limite du champ d’action du référendum[vi] en l’étendant à l’ensemble des domaines de la loi. La production de la loi ne serait ainsi plus le monopole du pouvoir législatif. Cette pratique s’apparenterait à l’instauration d’une relation plébiscitaire entre le Président et la population, aux dépens du débat parlementaire et de la représentation nationale, cœur du modèle démocratique français.
Le deuxième aspect du point n°4 est encore plus inquiétant car il prévoit purement et simplement la suppression de l’article 89, soit l’ensemble de la procédure de révision constitutionnelle. Actuellement, la constitution ne peut être révisée qu’à travers une procédure parlementaire spécifique : l’AN et le Sénat doivent approuver en termes identiques le texte qui est ensuite, à la discrétion du Président, soit adopté par référendum soit adopté par trois cinquièmes des suffrages exprimés des deux chambres réunies en Congrès. Avec son programme constitutionnel, le FN entend redonner « l’exclusivité du pouvoir constituant au peuple » ; en d’autres termes, seul un référendum pourrait modifier la constitution car il est « l’expression directe de la volonté du peuple », qui ne saurait être « contestée par aucune assemblée ni aucune juridiction ». Il peut être attirant de considérer que le référendum puisse décider du sort de la constitution mais il ne s’agit que d’une démocratie de façade. Un référendum n’est pas un débat démocratique, il s’agit d’une réponse à une question dont le contenu est fixé arbitrairement par le pouvoir qui décide de l’initier. Avec un système plébiscitaire comme celui qu’entend instaurer Mme Le Pen, les citoyens ne participeraient pas à la vie démocratique, ils seraient temporairement consultés, et souvent manipulés, afin d’approuver les choix du Président.
Le programme constitutionnel de Mme Le Pen n’est pas sans rappeler une pratique courante dans certaines dictatures laquelle consiste à utiliser le référendum afin de justifier des dérives autoritaires. Si le programme constitutionnel est adopté, plus aucune disposition de la constitution française ne serait à l’abri de dérives autoritaires. La possibilité de révision constitutionnelle par voie référendaire permettrait ainsi à Mme Le Pen de faire évoluer la constitution au-delà du programme annoncé. C’est déjà le cas avec le rétablissement de la peine de mort qui ne figure pas dans son programme mais qui serait proposé par référendum en cas de victoire du FN[viii]. En outre, rien n’empêcherait Mme Le Pen de recourir au référendum pour étendre le mandat présidentiel ou modifier le régime électoral de l’AN si cette dernière s’avérerait trop dérangeante.
La compatibilité juridique de l’adoption du programme constitutionnel par référendum
Pour faire adopter son programme constitutionnel, Marine Le Pen ne souhaite pas utiliser la procédure de révision constitutionnelle prévu à l’article 89. Elle souhaite au contraire convoquer un référendum ce qui est conforme à sa ligne idéologique de redonner la parole au peuple. Mais la raison est plus politique qu’idéologique car le référendum lui permettrait surtout de contourner la procédure parlementaire (une majorité renforcée) afin de faire adopter ces réformes constitutionnelles uniquement sur la base des résultats du référendum (une majorité simple)[ix]. Cependant, l’adoption du programme constitutionnel par référendum n’est-elle pas contraire à la constitution ? En effet, car malgré sa volonté claire de détruire le système constitutionnel français, Mme le Pen se doit de respecter les règles constitutionnelles si elle souhaite que, juridiquement, son programme puisse mettre mis en œuvre.
Une lecture stricte de la constitution semble rejeter la stratégie de Mme Le Pen. L’article 11 alinéa 1 prévoit que le référendum d’initiative présidentielle se limite à l’adoption d’un projet de loi ordinaire et ne peut concerner une révision constitutionnelle. A priori donc Mme le Pen ne pourrait modifier la constitution qu’en passant par la procédure ordinaire de l’article 89 et devrait donc, obtenir l’aval du pouvoir législatif. Cependant la pratique constitutionnelle a déjà validé l’usage de l’article 11 alinéa 1 pour modifier la constitution car ce fut la procédure utilisée par le Président De Gaulle en 1962 pour instaurer l’élection du président au suffrage universel direct. Cette pratique n’avait, à l’époque, pas été censurée par le Conseil constitutionnel qui s’était déclaré incompétent pour contrôler ce qu’il a appelé « l’expression directe de la souveraineté nationale » et il est tout à fait possible que le Conseil réaffirme sa position[x]. Mme le Pen peut dès lors tout à fait mettre en avant ce précédent constitutionnel pour modifier la constitution via un référendum d’initiative présidentielle.
Que faire à moins de deux mois des présidentielles ?
Certains argumenteront que la France est à l’abri de telles pratiques parce que la France est une démocratie libérale résiliente, fruit d’une construction historique unique. Croire que la résilience du modèle français peut le protéger du programme constitutionnel du FN relève de la naïveté. Cette résilience se retrouve au niveau des institutions qui, à part quelques exceptions, se plient à la logique de la démocratie libérale. Le Parlement et le Président respectent les décisions du Conseil constitutionnel même quand celles-ci sont dirigées à leur encontre. Il est en revanche plus incertain de penser que les électeurs français soient attachés au concept de démocratie libérale et à l’idée que leur choix majoritaire puisse être limité par des dispositions de la constitution. Difficile à blâmer quand on connait la technicité du droit constitutionnel, qui nécessite une formation spécifique quasi-exclusivement prodiguée dans les facultés de droit et de sciences politiques. Il serait dangereux que nous, juristes, estimions que nos connaissances sont universelles. Si les électeurs français étaient à ce point attachés à la démocratie libérale, alors un parti politique comme le FN, qui a besoin d’un soutien populaire, ne pourrait invoquer publiquement la destruction de notre modèle constitutionnel.
Pourquoi est-ce que Mme Le Pen souhaite organiser le plus rapidement son référendum si elle est élue ? Pour profiter de l’euphorie électorale qui fait qu’après des élections présidentielles, la majorité exprimée lors du second tour se retrouve dans la composition de l’AN. En conséquence, si la majorité des suffrages exprimés lors du second tour désigne Marine le Pen, il se peut tout à fait que le référendum mettant en œuvre le programme constitutionnel soit adopté. Voilà la réalité de la politique française.
Les élections présidentielles sont loin d’être jouées et l’organisation du référendum du FN est, pour l’heure, hypothétique. Que faire alors ? Attendre et voir pour potentiellement se retrouver dans la même situation que la Hongrie et la Pologne ? Ou réagir et dénoncer en espérant provoquer un réveil des consciences avant qu’il ne soit trop tard ?
La réaction est notre devoir en tant que juristes constitutionnalistes et il est vain d’avancer l’éternel argument de la réserve académique pour justifier l’inertie. Où est cette réserve quand des professeurs de droit utilise le droit constitutionnel pour dénoncer les actions de la justice contre François Fillon ? Les juristes ont la liberté de choisir quel candidat ils supportent et c’est tant mieux. Mais la défense nos principes constitutionnels ne peut être unilatérale et la cohérence oblige le monde académique à dénoncer publiquement le programme constitutionnel de Mme le Pen.
[i] Bien que n’étant pas au pouvoir, le parti nationaliste UKIP fut à l’initiative du référendum dit Brexit organisé par David Cameron le 22 juin 2016.
[ii] La démocratie française est dite libérale car elle prévoit un système de contre-pouvoirs limitant le pouvoir législatif. Ainsi, à travers le contrôle de constitutionnalité organisé par le Conseil constitutionnel chaque loi adoptée par le Parlement doit respecter la constitution et les droits fondamentaux. L’objectif d’une démocratie libérale est donc de limiter la volonté de la majorité dans le but de préserver les droits individuels. La démocratie libérale est aussi connu sous le nom d’État de droit.
[iv] Il ne faut pas oublier en effet que le commerce international repose également sur un système de cours et tribunaux arbitraux internationaux ainsi que de réciprocité. Ainsi, si l’État français refuse cette règle du jeu, rien n’empêche ses partenaires commerciaux d’en faire de même, ce qui entrainerait des risques incommensurables pour les transactions économiques effectuées en dehors de la compétence législative et juridictionnelle française.
[v] Ce phénomène de compromis fut à l’origine de plusieurs crises gouvernementales sous le quinquennat Hollande qui a considérablement réduit la légitimité du gouvernement ainsi que du parti socialiste.
[vi] Le projet de loi pouvant être soumis au référendum concerne uniquement « l’organisation des pouvoirs publics, (les) réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la Nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ».
[vii] Voir la page 3 du programme constitutionnel.
[viii] Alors qu’un rétablissement de la peine de mort nécessiterait une révision de l’article 66-1 qui précise que « nul ne peut être condamné à la peine de mort ».
[ix] Il est en effet peu probable que le FN obtienne la majorité législative suffisante pour réviser la constitution. Même si le FN gagne les élections législatives de juin, sa majorité ne sera jamais des trois cinquièmes. De plus, le Sénat sera renouvelé par moitié et au suffrage universel indirect en septembre 2017.
[x] Voir la décision n°2003-469 DC mais surtout la loi organique du 6 décembre 2013 organisant le Conseil constitutionnel qui est très clair à ce propos. Elle prévoit un contrôle du Conseil mais uniquement sur le référendum d’initiative populaire.
English version
The recent publication of Marine Le Pen’s presidential program has been followed by many comments from the media, specialists and policy makers analysing her economic, social or security propositions. But one particular point has been missed: the different constitutional amendments that the head of Front National (FN) intends to achieve.
Nothing surprising since the political timeline is always a short one and depends on everyday reactions. The constitution is, on the contrary, a long-term process inspiring only some lawyers and political scientists. Unfortunately, even from them, no constitutional analysis has troubled the classical triptych of the presidential campaign: security, immigration and unemployment.
It is paradoxical since Ms. Le Pen is not shy about hiding her intentions for her constitutional project, which is exposed in a twelve-page sheet called “the constitutional reform that I propose to the French people” (hereinafter: “the constitutional program”). During the months following her potential election, Ms. Le Pen intends to call for a referendum in order to adopt a series of constitutional amendments which, according to her, would give ‘greatness’ back to the 1958 constitution.
Ms. Le Pen’s ambition is not only reduced to leaving the European Union (EU), as it was the case with UKIP. With this constitutional program, her goal is to deeply reform the organisation of the French state and its institutions. It is an unnamed constitutional revolution since Ms. Le Pen’s objective is to strike down French liberal democracy[i] in order to in-store an almost absolutist presidential regime.
The content of the constitutional program
1) The transposition of FN’s ideology in the constitution
The first two points of the program reflect the nationalist and xenophobic vision carried by FN since its creation. Point 1 foresees the inscription of new fundamental constitutional principles namely the “defence of our identity of people”, the “national priority” and the “fight against the communitarianism”. Doing so, FN would negate first French history, which is based on the diversity of peoples and not on mythological vision of one people. Such a reform would also go against French constitutional identity, which, as article 1 of the constitution states, is based on an “equality of all citizens before the law without distinction of origin, race or religion (and a respect of) all beliefs”.
Point 2 is also in line with FN’s policy since it directly concerns the process of European integration. Ms. Le Pen therefore wishes to use the referendum in order to “restore the superiority of national law” with the deletion of Title XV of the Constitution, which organises the relations between the French State and the EU institutions. Article 55 would also be abolished in order to re-establish the authority of national laws on international treaties as well as the superiority of national judicial institutions over supra-state courts. While some may welcome a so-called reaffirmation of French grandeur, particularly in relation to European courts, such a provision would also undermine all the international contracts of French economic actors (private or public).[ii]
2) The establishment of a centralised presidential system without any real counter-power
Despite a façade that intends to be representative and plural, FN is based on a strong figure, Ms. le Pen, and on a hyper-centralised territorial organisation. FN wants to transpose this authoritarian vision of making politics into the French institutional model.
- Strengthening the power of the President of the Republic by weakening the legislative counter-power
In the French political system, the political majority of the Assemblée Nationale (AN) must be reflected in the composition of the government even though the latter is appointed by the President. As a result of an alignment of the presidential mandate with the deputy’s one (constitutional reform of 2000), the President of the Republic is assured of governing with a government from the same political edge. Its role has hence been considerably reinforced even if Ms. Le Pen argues the contrary by the concluding remark of her constitutional program. On the basis of the authoritative argument that “because of the five-year term, the President has found himself weakened”, she proposes to change again the presidential mandate into a non-renewable seven-year term, which would re-open the door to periods of cohabitation. It might seem paradoxical since cohabitation is a period where the President is weakened by a strong Prime Minister (from a different political edge) which usually takes full charge of the internal policies.
In reality, Ms. Le Pen’s strategy is to strengthen the power of the President, mainly by drastically weakening the legislative power, represented by the (NA) and the Senate. Point number 3 of the constitutional program proposes a reduction by half of the total number of members of parliament (from 577 to 300 for the NA, and from 348 to 200 for the Senate). This would not result in an augmentation of representativeness as claimed by Mrs. Le Pen but would, on the contrary, tremendously reduce their legitimacy toward the population.
The second proposition is to establish a system of full proportional representation for all elections, starting with the legislative elections. In theory, a system of proportional representation does allow for a more democratic representation because every political party has a number of seats in parliament which corresponds to the number of votes it obtained. For example, a political party that obtained 50% of the votes would gain 50% of the seats. However, the FN vision of proportional representation is far from fulfilling this objective of representativeness. Thus, for the NA’s election, a threshold of 5% is introduced, which means that only parties with more than 5% of the votes can access the Chamber. Above all, the FN wants to set up a so-called majority prime for the winner, which corresponds to 30% of the NA’s seats. This prime should not be understood as “bonus” that would be added to the percentage resulting from the votes but more as a maximum limit. The majority prime means that, regardless of the score (20% or 50% of the votes), the winner of the legislative elections would be allocated 30% of the seats of the NA. Hence, even a political party that would have obtained a large majority of votes would have to form a political coalition to get a simple majority and pass laws. Moreover, the same compromise would have to be sought to form the government, which would decrease its capacity to rule as whole as well as its political and popular legitimacy[iii].
In the French paradigm where the President is elected through a direct universal suffrage, a parliamentary coalition significantly decreases the legislative power. Arguing for a better representativeness, Ms. Le Pen is actually seeking to diminish the influence of the legislative power and in fine the government. FN does not intend to rule with the legislative power but wants to exclude it to the law-making process in order to justify a reinforcement of the presidential power.
- A reinforcement of the central power at the expense of the decentralised ones
Point number 6 of the program wishes to transpose FN’s centralised organisation to the territorial organisation of the state. It foresees an amendment of article 72 of the constitution in order to erase three of the six levels of decentralisation. Consequently, the European, the regional and the inter-communal[iv] levels would disappear whereas the State, the départmental and the communal levels would remain. The objective is first of all electoral since a suppression of the regions and the intercommunalités decreases the risk of elections likely to contest the central power. But this reform must also be put in perspective with the generalisation of the proportional representation as foreseen by point 3 of the constitutional program. At the level of the département, decentralised politics are managed by an elected body, the conseil général whereas de-concentrated politics are handled by the préfet which is appointed directly by the State. If the elected body is weakened by the need to form a coalition, then the appointed one, the préfet, could have the tendency to increase its powers. The territorial reform, pretexting saving public money and increasing political proximity, could in the end lead to an enforcement of the State tutelage over the decentralised powers.
3) A plebiscite view of the referendum and the constitution
In order to “give the floor back to the people”, Ms. Le Pen intends to considerably increase the use of referendums, as stated in point number 4 of her constitutional program. The referendum is already framed by the constitution which makes a distinction between a referendum initiated by the President (article 11§1) and a referendum initiated by the Parliament or the citizens (article 11§3). Regarding the latter, Ms. Le Pen foresees to decrease the popular threshold of support from one tenth of the electorate (around 4,46 millions) to 500 000 electors. In addition, FN would like to extent the scope of the referendum to all the areas currently covered by the law.[v] Consequently, the act of making the law would no longer be the monopoly of the legislative power. This reform would on the contrary in-store a plebiscite relation between the President and the citizenry at the expense of national representation and parliamentary debate, two key elements of the French democracy.
The second aspect of point number 4 is even more worrying because it envisages a suppression of article 89. This entails an entire suppression of the current procedure of constitutional amendment. Currently, the constitution can be amended only after a specific parliamentary procedure: the two chambers must approve in identical terms the text which is then adopted either by a referendum or three fifth of the votes of the two chambers gathered in one Congrès. Through its constitutional program, FN wants to give the exclusivity of the pouvoir constituant to the people and therefore wants to impose the referendum as the only possibility to amend the constitution. One can be attracted by this mechanism which seems to put the constitution back in the hands of the population. However, this is just a façade of democracy. A referendum is not a constitutional debate, it is just a binary question drafted and decided on by a hierarchical power, or in FN’s vision by the President. With the plebiscitary debate that Ms. Le Pen would like to implement, French citizens would not participate in the democratic life, they will just be temporarily consulted, and perhaps manipulated, to approve choices of the President.
Ms. Le Pen’s constitutional program echoes a current practice in some dictatorial regime, which consists in using the referendum in order to justify authoritarian back slidings. If the constitutional program is adopted, no constitutional disposition would be safe from any authoritarian tendencies. Amending the constitution through referendum would allow Ms. Le Pen to propose constitutional reforms which go beyond her original constitutional program. It is already the case with the reestablishment of death penalty since she recently announced that this question will be asked by referendum.[vi] Moreover, nothing would inhibit Ms. Le Pen to use the referendum in order to extent or renew the presidential mandate, or to modify the electoral system of the NA if this latter is too troublesome.
The juridical compatibility of the adoption of the constitutional program through referendum
In order to get her constitutional program passed, Ms. Le Pen does not intend to use article 89 and the classical procedure of constitutional amendment. She wishes to call for a referendum which, in a way, matches with her apparent willingness of giving the floor back to the people. But the real reason is more strategic because with a referendum, she would not have to go through the parliamentary procedure (a reinforced majority) but could have her program adopted on the basis of the result of the referendum (a simple majority). However, is-it legally possible? Indeed, even if she wants to dismantle the French constitutional order, her constitutional program must be implemented by the rules in order to be effective.
A literal reading of the constitution would tend to reject Ms. Le Pen’s strategy. Article 11§1 indeed foresees that a referendum initiated by the President is limited to a law and cannot include a constitutional amendment. Consequently, Ms. Le Pen could only amend the constitution by applying the classical procedure of article 89 and seek for the approval of the Parliament. However, constitutional practice has already validated the using of article 11§1 to amend the constitution since this option was taken by President De Gaulle in 1962 to modify the presidential election. At that time, this practice had not been invalidated by the Conseil constitutionnel, which had preferred to declare itself not competent to rule upon a “direct expression of national sovereignty”, and would be more likely to repeat its position.[vii] Ms. Le Pen can therefore justify her strategy by putting forward this constitutional precedent.
What to do in less than two months from the presidential elections?
Some might argue that France is sheltered from such practices simply because France is a resilient liberal democracy which is the result of a unique historical construction. Relying on resilience to affirm that the French constitutional model would be safe from FN’s constitutional program is regrettably naïve. It is true that this so-called resilience can be found among the institutions which, almost all the time,[viii] respect the logic of liberal democracy. Both the Parliament and the President follow decisions of the Conseil even when it rules against their direct interests. It is however unreasoned to state that French electors are that attached to the concept of liberal democracy and the idea that their majoritarian choice can be limited by constitutional dispositions. Their position is hardly blameworthy when we know the technicality of constitutional law, which is only taught in law and political sciences faculties. It would be dangerous if we as lawyers assume that our specialised knowledge is universal. If the French electorate were so attached to liberal democracy, then a political party such as FN, which needs a popular support, would not be able to publicly campaign for a destruction of our constitutional regime.
Why does Ms. Le Pen want to organise this referendum as soon as she is elected? An important reason lies in the benefit of using the post-presidential electoral “euphoria”. This allows the majority expressed in the second round to be the same, a month later, during the legislative elections. Consequently, if the majority of the vote chooses Ms. Le Pen as the President, it is highly possible that the following referendum would be approved, as well as FN’s constitutional program. This is the reality of the current French political scheme.
The campaign for the presidential elections are not over yet the organisation of FN’s referendum is still hypothetical. What to do then? Wait and see to potentially find ourselves in the same situation as Hungary in 2010 or Poland in 2015? Or react and denounce in the hope to awake consciences before it is too late?
Reaction is our duty as constitutional lawyers and we cannot put forward the argument of academic neutrality to justify our inertia. Where is this neutrality when law professors use constitutional law to denounce judicial measures against François Fillon? Lawyers do have the freedom to support which ever candidate they deem most qualified, and this is freedom is worth defending. But the defence of our constitutional principles cannot be unilateral and coherence obliges us, as lawyers, to publicly denounce Ms. Le Pen’s constitutional program.
[i] French democracy is a liberal one because the constitution foresees specific mechanism of counter-powers limiting the legislative power. Therefore, with a constitutional review done by the Conseil constitutionnel, every law of the Parliament must respect the constitution in order to protect individual rights. Liberal democracy is used as a synonymous, in France, of État de droit.
[ii] Let us keep in mind that international business relations are based on both a system of international litigation and reciprocity. Then, if the French state refuses to follow this rule, then nothing impeach its business partners to suspend their own obligations which would directly threaten French international and economic transactions.
[iii] During the current governmental term, an internal scission of the socialist party resulted in several ministry crises which decreased the legitimacy of the Prime minister and the government.
The inter-communal level corresponds to a gathering of different communes in one decentralised entity
[iv] The inter-communal level corresponds to a gathering of different communes in one decentralised entity
[v] Currently, under article 11§1 of the constitution, a referendum can be called only for a question dealing with the organisation of public powers, economic, social and environmental reforms of the Nation, public services or the ratification of an international treaty.
[vi] A reestablishment of the death penalty would require an amendment of article 66-1 which states that « no one can be sentenced to death penalty ».
[vii] See decision n°2003-469 DC and the organic law of the 6th December 2013 organising the Conseil Constitutionel which gives it competence to control a referendum but only the one initiated by the parliament or the population.
[viii] Recently, members of the AN, from both side, tried to overrule a decision of the Conseil which censored parts of a la criminalising the consultation of terrorist websites.